О Федеральном законе «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса»

5 February 2014 Федеральный закон от 30 декабря 2004 г. № 210-ФЗ «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса» (далее – Закон) являлся концептуальным институциональным механизмом финансового обеспечения и развития систем коммунального комплекса, который сравнивали по значимости с заменой льгот денежными выплатами.
Закон определил принципы регулирования тарифов, не потерявшие своей актуальности и сегодня. Первый из установленных принципов раскрывает суть политики, проводимой в коммунальной сфере: достижение баланса интересов потребителей товаров и услуг организаций коммунального комплекса и интересов указанных организаций, обеспечивающего доступность этих товаров и услуг для потребителей и эффективное функционирование организаций коммунального комплекса.
Принципы и следующие за ним инструменты тарифной политики условно можно разделить на две группы: преследующую интересы населения как потребителя и преследующую интересы населения как общества.
Однако при более внимательном изучении заявляемых законом принципов можно убедиться в их, отчасти, формальном, отсылочном характере. Они не ставят ни социальных, ни экологических приоритетов, но сводят всю систему лишь к экономической плоскости.
Стоит отдельно отметить наличие в Законе такого принципа, как создание условий, необходимых для привлечения инвестиций в целях развития и модернизации систем коммунальной инфраструктуры. Данный принцип проходит красной нитью через все последующее отраслевое законодательство, при этом оставаясь декларацией, не подкрепленной эффективными институциональными инструментами.
Вместе с тем, построенная в Законе экономическая модель принятия тарифных решений действительно была сделана качественно.
Законом была введена практика производственных и инвестиционных программ, обеспечивающая реализацию норм Градостроительного кодекса Российской Федерации по комплексному развитию территорий. Это означало применение системного подхода к развитию коммунального комплекса, предусматривающего как обеспечение устойчивого развития территорий на основе территориального планирования, так и наличие конкретных финансовых механизмов обеспечения такого развития.
Практическим воплощением инструмента, связывающего экономику организаций коммунального комплекса и градостроительных программ по комплексному развитию территорий, стали программы комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры муниципального образования (далее – ПКР). Они должны были представлять собой программы строительства и (или) модернизации систем коммунальной инфраструктуры и объектов, используемых для утилизации (захоронения) твердых бытовых отходов, которые обеспечивали бы развитие этих систем и объектов в соответствии с потребностями жилищного и промышленного строительства, повышение качества производимых для потребителей товаров (оказываемых услуг), улучшение экологической ситуации на территории муниципального образования.
На наш взгляд, инструмент ПКР был сердцем всей стратегии сбалансированного развития коммунальной инфраструктуры муниципального образования. Во-первых, теоретически он должен был обеспечивать эффективность и сбалансировать принимаемых решений по развитию коммунального хозяйства муниципалитета. Во-вторых, ПКР был инструментом, экономически связывающим все отрасли коммунального хозяйства.
Учитывая, что организация в границах поселения электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом Федеральным законом от 06.10.2003 №131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" отнесена к вопросам местного самоуправления, ПКР позволяла перевести указанную норму из разряда деклараций в реально действующий инструмент управления.
Однако всем перечисленным перспективам не суждено было сбыться. Закон не смог обеспечить сбалансированного развития отраслей коммунального хозяйства, не создал заявленный в законе о местном самоуправлении инструмент организации снабжения коммунальных услуг с распределением ответственности между организациями коммунального комплекса и органами местного самоуправления. Более того, наметившийся экономический рост отрасли обернулся спадом.
По нашему мнению, сложившаяся ситуация обусловлена следующими причинами:
1. неготовность к интеграции градостроительных документов с планами отраслевого развития;
2. различием политического веса коммунальных отраслей и неспособностью законодателя противостоять «раздроблению» Закона;
3. осуществлением государством одновременно двух конкурирующих стратегий развития коммунального хозяйства: «привлечения инвестиций» и «социального буфера»;
4. непоследовательными действиями государства.
К сожалению, после принятия Закона государство не поспешило подкрепить свежевыстроенную модель экономических взаимоотношений между участниками рынка коммунальных услуг необходимыми инструментами: основополагающие подзаконные акты были выпущены лишь через 3-4 года после принятия Закона. Какими бы прогрессивными не были идеи Закона, они не были раскрыты и уже через год после принятия Закон стал разваливаться. Первым гвоздем в крышку гроба сбалансированного развития отраслей коммунального хозяйства явилось принятие Федерального закона от 26.12.2005 № 184-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса" и некоторые законодательные акты Российской Федерации". Им были введены индексы максимально и минимально возможного изменения установленных тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса, так называемые предельные индексы.
Это был пример реализации стратегии развития коммунального хозяйства как «социального буфера», каким оно, собственно говоря, и было на протяжении всех 90х годов. Стоит ли говорить о том, что этот инструмент весьма грубого регулирования платежеспособности потребителей противоречил всем принципам, продекларированным в Законе. Собственно говоря, предельный индекс, устанавливаемый директивно в виде средней величины по субъекту РФ без учета каких бы то ни было реальных факторов, уже тогда поставил точку в создании условий, необходимых для привлечения инвестиций в целях развития и модернизации систем коммунальной инфраструктуры. Тогда же была заложена неизбывная традиция законодательно обещать отмену предельного индекса (или его аналогов) к определенному сроку, чтобы затем пролонгировать и (или) модифицировать его.
Единственным положительным моментом 184-ФЗ была оговорка, что размер платы граждан за жилое помещение для определенных категорий граждан также должны соответствовать предельным индексам. Однако оценить данную оговорку можно, наверное, только сегодня, когда проблема регулирования каждой отрасли по отдельности привела к анекдотичной ситуации «шальной стрельбы по росту тарифов».
При этом внятного объяснения, как все-таки государство видит развитие коммунального комплекса в последующие годы, не последовало. Вместо выстраивания понятных и ненарушаемых правил игры, законодатель декларировал задачу разгосударствления и модернизации отрасли, при этом ограничивая возможности финансирования из тарифных источников и не предусматривая государственного финансирования.
В этой ситуации показательна дальнейшая трансформация Закона. Начался «исход» отраслей коммунального хозяйства из Закона: электроснабжение – 2008 г., теплоснабжение – 2010 г., водоснабжение и водоотведение – 2011г. (приняты соответствующие отраслевые законы),
в результате чего Закон стал по сути отраслевым, регулирующим услуги по утилизации, обезвреживанию и захоронению твердых бытовых отходов.
Так, дальнейшее тарифное регулирование коммунального водопользования осуществляется на основании принятого 7 декабря 2011 года Федерального закона № 416-ФЗ «О водоснабжении и водоотведении» (далее – Отраслевой закон о воде). На него, также как и на его предшественника, возлагаются большие надежды в части развития отрасли коммунального водопользования.
Надо признать, что Отраслевой закон о воде ввел много важных положительных новаций, как в части стратегии развития, так и в технических аспектах.
Впервые внятно сформулирована государственная политика в сфере водоснабжения и водоотведения, включающая в себя социальные, санитарные, экологические, технологические цели. Принципы регулирования тарифов, заложенные еще в Законе, теперь приобрели большую конкретику.
Кроме того, законодатель предусмотрел инструменты сбалансированного управления коммунальным хозяйством. Это в первую очередь возродившийся в Градостроительном кодексе Российской Федерации инструмент ПКР и передача тарифного регулирования на уровень субъекта Российской Федерации.
Вопрос состоит в том, смогут ли эти инструменты эффективно применяться. Ответ кроется в эффективном взаимодействии всех ответственных органов власти субъекта Российской Федерации, налаженной работе с органами местного самоуправления и понимания ответственности должностных лиц за принимаемые решения.
То, что возможно было сделать в рамках единого для коммунального хозяйства закона, в масштабах только лишь отрасли водоснабжения и водоотведения не работает. С принятием Отраслевого закона о воде имеющиеся системные противоречия не исчезли. Напротив, ввиду повышенных ожиданий, поднятой политической шумихи, они приобретают новые устрашающие грани.
Отрасль водоснабжения и водоотведения, получив рамочный закон и обещания в кратчайшие сроки получить все остальное, подчас на совершено нелепых основаниях вынуждена нести репутационные риски всего ЖКХ. Это и скандалы, связанные с неэффективностью деятельности ответственных федеральных органов исполнительной власти. Это и абсурдность принимаемых документов, регулирующих непосредственно предоставление коммунальных услуг уполномоченными лицами гражданам. Эти, казалось бы далекие от реальных проблем отрасли, события, однако, напрямую связаны с использованием отрасли в качестве «социального буфера».
В итоге, вместо реализации красиво обозначенных принципов государственной политики на отрасль сваливается град ограничительных нормативно-правовых актов самых причудливых форм: предельные индексы, предельный рост платы потребителей, и даже временные сдвиги повышения тарифа – быстрота реакции и исполнительность ответственных ведомств достойна восхищения. Все это, учитывая кратчайшие сроки принятия решений, происходит, естественно, без оглядки на последствия.
При этом в соответствии с Планом подготовки проектов актов Правительства РФ и ведомственных актов, необходимых для реализации Федерального закона «О водоснабжении и водоотведении», утвержденного распоряжением Правительства РФ от 17.04.2012 № 536-р, к 2013 году государству надо было разработать порядка 25 нормативных правовых актов.
К настоящему моменту из наиболее важных документов приняты только Основы ценообразования. При этом для их использования придется дождаться еще методических указаний, которые, может быть, не заставят себя ждать. А процесс установления тарифов на 2014 год уже начался.
Преодоление сложившейся ситуации с развитием отрасли может быть достигнуто только при четком определении статуса отрасли водоснабжения и водоотведения для государства. Либо государство признает отрасль рыночным сегментом и проводит политику контроля за действиями организаций ВКХ, как оно это делает с остальными естественными монополиями, либо признает отрасль социальной и природоохранной и возьмет на себя всю ответственность за обеспечение ее функционирования.
Поскольку второй вариант вряд ли возможен, надлежит отказаться от практики проведения политик «привлечения инвестиций» и «социального буфера» одновременно.
В первую очередь, необходимо принять разумные ограничения роста жилищных и коммунальных услуг не от сложившегося уровня, а от возможностей всех источников финансирования по потребностям муниципальных образований (государства) в коммунальной инфраструктуре.
Устанавливаемые тарифные ограничения, решения о выделении субсидий, грантов, иных форм финансовой поддержки – все это должно быть отражено в ПКР и схемах водоснабжения и водоотведения. Когда программные документы перестанут быть частью бюрократического пейзажа, а станут «дорожными картами» развития, Отраслевой закон о воде оправдает те ожидания, которые с ним связывают.
В 2011 году, с целью хоть как-то начать вытаскивать коммунальную отрасль из кризиса путем привлечения в отрасль частных инвестиций Правительством Российской Федерации распоряжением от 11 августа 2011 г. № 1493-р, утверждает План действий по привлечению
в жилищно-коммунальное хозяйство частных инвестиций. В рамках реализации названного плана, в целях решения задач модернизации и повышения энергоэффективности объектов коммунального хозяйства, в том числе установление долгосрочных (не менее чем на три года) тарифов на коммунальные ресурсы, а также определения величины тарифов в зависимости от качества и надежности предоставляемых ресурсов, Государственной Думой принят Федеральный закон от 30 декабря 2012 года № 291-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования регулирования тарифов в сфере электроснабжения, теплоснабжения, газоснабжения, водоснабжения и водоотведения» (далее – Закон о долгосрочных тарифах).
Законом о долгосрочных тарифах внесены изменения в отраслевые законы: в Федеральный закон от 26 марта 2003 г. № 35-ФЗ
«Об электроэнергетике», Федеральный закон от 31 марта 1999 г. № 69-ФЗ
«О газоснабжении в Российской Федерации», Федеральный закон
от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании», Федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 190-ФЗ «О теплоснабжении», Федеральный закон от 7 декабря 2011 г. № 416-ФЗ «О водоснабжении и водоотведении», Федеральный закон от 30 декабря 2004 г. № 210-ФЗ
«Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса».
Предусмотренные Законом о долгосрочных тарифах изменения предполагают:
создание института ответственного регулятора, путем установления обязательной компенсации экономических потерь организаций коммунального комплекса и энергетики, в случае изменения органами исполнительной власти и (или) органами местного самоуправления ранее принятых решений об установлении предельных индексов и (или) предельных (минимальных и (или) максимальных) уровней цен (тарифов), в том числе отмены и досрочного пересмотра установленных тарифов;
создание прозрачных и долгосрочных механизмов тарифного регулирования в сферах деятельности организаций коммунального комплекса и энергетики (условием перехода организаций коммунального комплекса и энергетики к регулированию тарифов на товары и услуги с использованием долгосрочных параметров государственного тарифного регулирования Законом о долгосрочных тарифах определяется обязательное наличие инвестиционной программы, содержащей мероприятий по строительству, реконструкции и повышению энергетической эффективности объектов коммунального комплекса и энергетики, обеспечивающих развитие систем электро-, тепло-, водоснабжения и водоотведения, газоснабжения, и объектов, используемых для сбора, переработки и утилизации (захоронения) твердых бытовых отходов);
создание единой системы регулирования вопросов обеспечения надежности и качества ресурсоснабжения. Закон о долгосрочных тарифах содержит положения, предусматривающие определение на федеральном уровне порядка установления целевых и фактических значений показателей надежности и качества поставляемых товаров и оказываемых услуг в сферах регулирования вышеперечисленных отраслевых федеральных законов.
В качестве механизма защиты привлеченных организациями коммунального комплекса и энергетики частных инвестиций, уполномоченным органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации предоставляются полномочия превышать установленный для субъекта Российской Федерации предельный уровень роста тарифов без согласования с ФСТ России в случае, если такое превышение вызвано необходимостью возмещения затрат на реализацию мероприятий инвестиционных программ регулируемых организаций, а начиная с 2016 года предельный уровень роста тарифов для субъектов Российской Федерации устанавливаться на федеральном уровне не будет.
Предусмотренные Законом о долгосрочных тарифах изменения в законодательные акты Российской Федерации направлены на создание правовых основ для улучшения инвестиционного климата в сфере жилищно-коммунального хозяйства, в том числе за счет обеспечения перехода к долгосрочному тарифному регулированию и введения финансовой ответственности органов власти за пересмотр условий тарифного регулирования.
Законом о долгосрочных тарифах предусмотрено, что до 1 января
2016 года осуществляется поэтапный переход к регулированию тарифов на основе долгосрочных параметров государственного регулирования цен (тарифов). Сроки или этапы указанного перехода в отношении организаций или групп организаций, осуществляющих регулируемые виды деятельности, определяются Правительством Российской Федерации.
Так, с целью реализации предусмотренных Законом о долгосрочных тарифах норм, Распоряжением Правительства Российской Федерации
от 13 мая 2013 г. № 764-р утвержден План подготовки проектов актов Правительства Российской Федерации и ведомственных актов, необходимых для реализации положений Федерального закона от 30 декабря 2012 г. № 291-ФЗ.
Указанный план предполагает до 1 января 2014 года завершить подготовку всех необходимых подзаконных актов.


М.А. Разумов

http://www.gkh.ru/journals/9320/?sphrase_id=10235674